Доц. Наталия Киселова, специалист по конституционно право, в интервю за Аудиокаста на "Фокус“ "Това е България“

"Продължаваме промяната“-"Демократична България“ представиха дългоочаквания техен проект за конституционни промени. В общи линии те включват: разделяне на Висшия съдебен съвет (ВСС) на два самостоятелни съвета – на прокурорите и на  съдиите, засилване на парламентарната квота в Прокурорския съвет, орязване на правомощията на главния прокурор, орязване на мандатите на съветите, на главния прокурор, на председателите на двете върховни съдилища, както и в местната власт на кметовете. Без президентски указ ще бъдат назначавани тримата големи – председателите на Върховния касационен съд и на Върховния административен съд и главния прокурор. Служебното правителство се елиминира, редовният кабинет ще продължи да изпълнява функциите си в оставка, а парламентът да работи. Въвежда се индивидуалната конституционна жалба, 24 май се вписва като национален празник. Конституционни ли са предложенията на "Продължаваме промяната“-"Демократична България“ за изменение на Конституцията?  Анализът е на доц. Наталия Киселова – специалист по конституционно право. Добре дошла в аудио касата на "Фокус“, доц. Киселова.

Здравейте, г-жо Събчева, на вас и на вашите слушатели. Благодаря за поканата. Вие казахте голяма част от направените във вчерашния ден предложения, аз ще добавя още две: специални правила за т. нар. регулаторни и контролни органи и едно по специфично предложение, а именно да бъдат включени като част от националната конституционна идентичност кирилицата и българския език. Те не са го нарекли точно така, но всъщност по същество символите около езика и 24 май се опитват да бъдат представени като част от българската конституционна идентичност, която ни отличава да кажем в добрия смисъл на думата от другите народи.

Доц. Киселова, едни от коментаторите казват, че от "Продължаваме промяната“-"Демократична България“ са преписали от проекта на ГЕРБ от 2020 година, а според други в основни линии това е проектът на "Правосъдие за всеки“ от 2015 година. Новаторски ли са предложените промени, изобщо как оценява качеството им?

Сега, хубаво е да кажем, че преди всичко правно-технически проектът, който беше представена вчера, е много по-добър и не дава основание, както през 2020 година доста критични бяхме към включително правописа на проекта, да кажем, че на това поле нещата са коректно направени. Сега, предложенията могат да бъдат обособени в три групи от гледна точка на техните цели. Първата група, както вие споменахте, са най-много и са свързани с най-общо ще го нарека реформа в съдебната система. Включват въпроси както по отношение на съдилищата и прокуратурата, така по отношение на административните ръководители на двете върховни съдилища и на прокуратурата относно главния прокурор. А на второ място са предложения, които са свързани с дейността на Народното събрание във връзка с определени въпроси, каквито са: избора на независими и регулаторни органи; във връзка с определяне на празниците – тъй като изрично се посочва, че трябва да се приеме такъв закон; както и по отношение на някои детайли в работата на Народното събрание. И на трето място това са предложения в различни други сфери, включително установяване на символи. Сега, това е така сравнително модерно течение в конституционното право, то е повече в теорията, отколкото в основните закони – да се включват символи, които имат значение за съответната държава. При нас се предлага това да са Кирил и Методий и Васил Левски, а във връзка с това 24 май изрично да бъде посочен като национален празник. Това е един ден в страната за всички. Всяка държава има един ден, който определя като свой национален,  иначе, разбира се, има и други официални празници, светски или религиозни. А и да кажем не на последно място въпросите, свързани с обръщането към Конституционния съд, там също има доста съществени промени, които могат както да блокират работата на Конституционния съд, ако не бъде направено добре, така и да създадат допълнителна гаранция, че Народното събрание когато приема закон, с който се засягат основни права, ще може да бъде санкциониран, като се обяви за противоконституционна разпоредба, с която се засягат основни права. Тук искам да подчертая, че главният прокурор само за това се предлага да може да сезира Конституционния съд, както и всеки гражданин. И не на последно място е въпросът с мандатите на кметовете на общини да се ограничи до два. Тука ми се ще да кажа, че поради спецификата на конституционната процедура за промени в основния закон ние няма да станем свидетели на ограничаване на мандатите точно за тези местни избори, които предстоят. Сега, не знам вносителите дали са имали идея текстът да бъде приложен през октомври, но тъй като конституционната процедура е възможно да не е приключила дотогава, то ще важи за следващите местни избори според мен. Това накратко в резюме.

Кои от предложените промени биха били от компетентността на Велико Народно събрание и кои на обикновено Народно събрание?

Така зададен въпросът, има три отговора: единият отговор е, че според част от противниците на конституционната реформа да го наречем най-общо, могат да бъдат направени и от Народното събрание. Т.е. не е необходимо да се променя Конституцията за това. На следващо място друга група промени могат да бъдат направени от действащо Народно събрание в условията на учредителна власт, т.е. да се измени Конституцията както се казва от обикновено Народно събрание. И третата група, тука включвам съвсем ограничен въпрос, и той е за обособяването на два органа. Значи, те се постарали да не се преминава в изцяло нови органи, т.е. запазват се в съществената си части правомощията на ВСС и на Прокурорския съвет, който е идентичен на Прокурорската колегия, и бройката също се запазва. Сега, в същината си обаче промените коренно променят статуса на т.нар. в момента "трима големи“. Това е всъщност новото, освен отделянето. И тъй като имаме достатъчно практика вече натрупана, според мен през три решения на Конституционния съд,а именно 2003, 2005 и 2015 година тия въпроси са обсъждани, нали, трябва внимателно да се прочетат предложенията. Между нас казано, искам още малко да ги осмисля и тогава ще мога да кажа дали окончателно сме на полето само на действащото Народно събрание или затова ще е необходимо по-сериозно. Но това може и Конституционната комисия, разбира се, на първо четене да го обсъди. Но това е единственият въпрос, който може да бъде спорен, всички други са от компетентността на действащото.

Как ще проработи съдебната реформа такава, каквато се предлага, а именно съдийско самоуправление, по-силна парламентарна квота отколкото професионална в Прокурорския съвет, главния прокурор административен ръководител на Върховната прокуратура? Това ще доведе ли до сътресения или ще премине Lege Artis?

Ами трябва да се каже, че освен коренни промени в правното положение на председателите на двете върховни съдилища и главния прокурор, и изцяло нови състави на да ги наречем съдебния и прокурорския съвети, а предстои избор и на председатели на двете върховни съдилища в тримесечен срок се предлага след влизане в сила на закона и на главен прокурор. Т.е. през обновяване на съветите, обновяване на административните ръководители, възможността на министъра на правосъдието да предлага главен прокурор,  възможността на министъра на правосъдието като орган на изпълнителната власт отново да управлява имуществото на съдебната власт, чисто житейски като се сменят персоните и част от правилата е нормално да имате очакване и за промяна по същество.

А това няма ли да доведе до овладяване на съдебната система от конкретна политическа група?

Така, както e зададен въпросътq навежда се на тая мисъл при толкова съществени кадрови промени. Но по отношение на избора на членове в Съдийската, че те ще бъдат пет, т.е. в Съдийския съвет е коректно, а не колегия, и в Прокурорския съвет е предвидено да бъдат избрани 5 с квалифицирано мнозинство от 2/3. Т.е. сегашните ГЕРБ и "Продължаваме промяната“-"Демократична България“ няма да са достатъчно. Ще е необходимо или да привлекат ДПС, или някои от по-малките, ако сме в това съотношение на силите, нали, правим това уточнение, защото е възможно и преформатиране на Народното събрание.

От проекта видимо отсъстват указите, които президентът издава за тримата големи в съдебната власт, за главния прокурор, както и правото му да откаже еднократно да подпише такъв, ако не е съгласен с избора. Аргументът е да се ограничи политическата намеса. Моят въпрос към вас е като към специалист: каква намеса има в подписването на едни укази, освен невъзможността на президента да му се диктува това, което трябва да прави?

В момента държавният глава в рамките на така сложилото сe съотношение на силите, между органите имам предвид, е с възможност да забави по отношение на закон, обичайно го наричаме вето, и в съдебната власт също може да върне. Тъй като имаше противоречива практика през годините, за съжаление съставите на ВСС разбираха, че връщането е възможност на президента, която не може да му бъде отказана, но като цяло се преповтаря изборът, т.е. предлага се същия човек, т.е. не се възприе разбирането за обновяване. И поради тази причина правомощието на президента изглежда като да е слабо и логиката е като е слабо, а и сега те са и в по-обтегнати отношения, да се пробваме да му го отнемем. В част от държавите, чиито модели сме възприели, всъщност ролята на президента или на държавния глава по общо е да се придаде по-сериозен авторитет на тези три длъжности. Имайте предвид, че не е достатъчно само да кажем, че в резултат на съдийското самоуправление се избира измежду съдиите един, който да ги председателства. Това не е само да подписва образно казано заповеди за чистачки и помощен персонал. Всъщност, председателите на съдилища имат и по-широка обществено-политическа роля в рамките на конституционната система, като представителство на най-висшия съд. Така че има какво да се мисли. Сега, дали ще останат по този начин автономно, т.е. само вътре в системата без възможност за преразглеждане или за възражение от някой отвън, това е въпрос на детайли. Все пак струва ми се, че към настоящия момент не са го внесли проекта и е възможно да има дебати. Така че поне по отношение на председателите на двете съдилища може би ще остане, сега, за главния прокурор вече, там концепцията за прокуратурата е по-различна. Това между другото е и във връзка със стремежа на прокурорите да се издигнат на нивото на съдиите. Казвам да си издигнат, защото прокуратурата по правило има роля само в съдебния процес в наказателния процес и само по изключение в гражданския и в административния, обаче през последните няколко години, включително и най-засилено беше при г-н Гешев, той през цялото време казваше: "Ние, магистратите, прокурори и съдии“ – да де, ама тъй като ролите им са различни, функциите им са различни, то поради тая причина и съдиите някак си се докачиха от това, че биват приравнявани с прокурорите. И тук ми хрумва да добавя, че има предложения да се посочи, в кои случаи ще участва прокуратурата в административни и граждански дела. За съжаление, това аз при вас го казвам, разбира се, ще го кажа и на други места, ми се струва, че трябва да се включи и кога прокуратурата оспорва незаконосъобразни актове. Това също трябва да се уточни на конституционно ниво,  защото с последното решение на Конституционния съд във връзка с член 126 и 127 от Конституцията, Конституционният съд каза "Народното събрание компетентното да се занимае с това в кои случаи“, нали, Конституцията дава възможност и за по-широко, и по-тясно тълкуване. И това направи прокуратурата доста агресивна и намесваща се в редица въпроси, които по правило са в дейността на други органи. Така че ролята на президента може и да бъде ограничена, но пак казвам, трябва да се търси балансът между властите, за да не пристъпим онова разбиране, че се отива отвъд първоначално създадения конституционен модел. Защото Конституционният съд има право на последващ контрол на Закона за изменение и допълнение на Конституцията. Т.е.  дори и да бъде прието от Събранието, е възможно,  имало е такъв случай през 2006 година да се обяви за противоконституционна разпоредба на Закон за изменение и допълнение на Конституцията.

Т.е.  ако проектът бъде приет в Народното събрание, Конституционният съд може да отхвърли текстове като неконституционни?

Да.

И тук искам да ви попитам за правомощията на министъра на правосъдието, защото проектът дава такива допълнителни правомощия – не се ли намесва изпълнителната власт в съдебната? Тук не нарушаваме ли пак баланса между властите?

Сега, през 2003 година имаше доста правомощия, които бяха обявени за противоконституционни, имам предвид Закона за съдебната власт. И тогава при последващи конституционни промени 2006-та и 2007-а, бяха изведени на конституционно ниво правомощия на министъра на правосъдието. Това е стремеж да се стабилизира, да се даде по-силна гаранция във взаимодействието между властите. Сега, къде е проблемът? Проблемът е, че по този начин уредба, която обичайно се въвежда в закон, я извеждат на конституционно ниво с цел да стане по-стабилна уредбата,  само че това понякога създава затруднение. Иначе част от тия правомощия, те са били в компетентността на министъра на правосъдието и без да са в Конституцията. И тука въпросът е дали искаме Конституцията да бъде толкова подробна в определени  параграфи и по отношение на определени институти, пък други да са доста по-пестеливо уредени?

Формулировката за 24 май: Ден на българското слово, просвета, култура и на кирилицата няма ли да предизвика напрежение с Македония?

Ако трябва да съм честна, на първо място би трябвало да предизвика напрежение с нашите съседи на юг, с Гърция, защото вижте, как е формулирано за това, че Кирил и Методий са имали доста конкретни идеи, когато създават глаголицата, ако трябва да сме честни и исторически обективни. Всъщност това че те са създали графична система въз основа на съществуващ безписмен език дотогава, то не е било направено, защото те са искали да подпомогнат българите като държава приела християнството от Византия, по-скоро това е политика на Византия. И едва по-късно вече, след като св. Климент Охридски създава кирилицата във възхвала на св. Константин Кирил Философ можем да говорим за проблеми пък със съседите ни от Република Северна Македония, защото те освен, че приемат и като свое делото на светите братя, те са приели и св. Климент и св. Наум. И оттук проблемите могат да дойдат, защото по онова време държавите имат други граници, друг друг тип държавност. Сега, това, което се опитват всъщност според мен да направят през припознаване на кирилицата от една страна, и на делото да кажем на хора, които са спомогнали за развитието на българската духовност, е да се покаже друг тип патриотизъм, различен от патриотизма, който показваха да кажем на Рожен, и по този начин да се даде алтернативно на по-агресивното патриотично настроение в обществото. Дали това ще се получи, предполагам да, защото най-много дебати има около двата варианта за празник, нали, действащият в момента 3 март и предлагания 24 май. Това са два типа патриотизъм: един такъв войнстващ, едва ли не е на щиковете на войниците, и друг тип  патриотизъм, който е духовен, основан на културата, основан на просветата. Не знам дали това има смисъл да се противопоставя, защото въпросът с държавността и духовността, те не си противоречат, те са допълват.

"Продължаваме промяната“-"Демократична България“ предлагат парламентът да продължи да работи успоредно с назначеното като служебно правителство редовно в оставка. Не се ли получава изкуствено удължаване на парламент и правителство, които вече са изгубили доверие?

В настоящата уредба Народното събрание е създадено като постоянно действащ орган, който постоянно действащ орган само по изключение не работи, и то когато сам реши и е във ваканция, или когато не е във възможност да се формира правителство. Последните две години, в които живеем, за съжаление невъзможността да се формира правителство беше перманентна. И поради тази причина онова, което беше като изключение, стана практика. Сега, тук можем да разсъждаваме,  дали поведението на президента е било причина единствено и само за това или и други фактори са попречили да се формира редовно правителство. Предложението сега: завареното да продължи да упражнява функциите вече като служебно, може да бъде критикувано по две причини. На първо място зависи на какво основание правителството излиза в оставка. Най-честият случай е, когато правителството получи вот на недоверие. Тогава влизаме в противоречие с основен принцип на парламентарното управление, че правителството идва и остава на власт дотогава, докато се ползва с доверието на мнозинството. Едно правителство, което е загубило доверието на мнозинството, да продължи да упражнява правомощията ми се струва, че не е много правилно. По-скоро трябва да се мисли за друго, и то е дали в  служебното правителство да бъдат лица, които са отнапред определяеми или президентът в консултации с парламентарно представените партии и коалиции, да назначава. Т.е. да не е еднолично правомощието, а да е споделено. Тогава сигурно напрежението ще е по-малко. Това е първият проблем, защото влиза в напрежение с принципа. И вторият проблем е: казано е един месец преди изборите, че президентът разпуска, един вид за да не остава дълго държавата без правителство. Обаче ако насложите циклите на организация на изборите, която е два месеца, и цикъла на разпускането, респективно на свикването след това, ще видите, че в определен период от време регистрацията на партиите и коалициите за независимите кандидати, и инициативните комитети, почти ще съвпадне с периода, в който хем сме в правителство в оставка, което е назначено като служебно, хем има регистрация за нови избори. И фактически в началото на предизборната кампания ще бъде разпуснато Събранието. И тук идва непредубеденият прочит: тези, които са били депутати и са регистрирани за нов избор, с регистрацията придобиват имунитет – дали това не се прави пък и що точно един месец, защо не с произвеждането на изборите да се разпуска, нали, това го има в някои държави, дали това не е пък, защото по този начин съхраняват имунитета си? Нали, задавам го така риторично, но според мен тази разпоредба като предложение ще търпи критика. И очаквам да има и варианти на редакция, да не остане в този си вид.

Доц. Киселова, като ви слушам възниква въпросът: обективна необходимост ли са въпросните предложени промени от "Продължаваме промяната“-"Демократична България“ или са най-обикновен политически реванш? Идва ми на ум политическо отмъщение, но хайде, политически реванш да го наречем.

Да, да сме по меки.

По-деликатни.

Да. Това, което се предлага в Глава 6 Съдебна власт, да кажем там поради това, че бяха подгрети обществените настроения, донякъде постигат очакванията си, имат резон голяма част от предложенията. Но там, където се влиза на полето взаимоотношения между президента и Народното събрание, президента и правителството и съдебната власт, там вече може да се поспори, дали не е в резултат на  насложилите се обтегнати отношения между президента и неговите бивши министри от служебното правителство. Но част от предложените промени могат да бъдат направени и със закони. И тука е въпросът вече: защо определени теми се качват на конституционно ниво? Поради тяхната важност, значимост или защото се очаква да бъдат по-стабилни?

Може би за да не бъдат променени от следващо Народно събрание като закони, затова?

Или това ще е възможност за привличане, респективно отблъскване на противници. Защото ако по този начин събираш поддръжници, а те също могат да кажат: "Абе и аз имам тука едни нещица, дето… дайте да ги включа в Конституцията“,  и така проектът за промени може да се окаже доста по-обемен. Но това предстои да видим след като се изкажат и другите две партии, които се очаква да подкрепят с подписи и с гласуване в последствие законопроекта.

Много ви благодаря.

 

Цоня Събчева